Часть 6. ОБРАЗ ДЕМОКРАТИИ

Глава 18. Роль силы, патроната (patronage)[308] и привилегии

5

Если спросить демократа-философа, как замкнутые сообщества должны сотрудничать между собой, при том, что их общественные мнения столь сосредоточены на самих себе, то он указал бы на представительное правительство, воплощенное в конгрессе. И ничто не удивило бы его больше, чем открытие, насколько устойчивым является падение престижа представительного правительства на фоне роста власти президента.

Некоторые критики связали это с обычаем посылать в Вашингтон только местных знаменитостей. Народ почему-то решил, что если конгресс будет состоять из широко известных людей, то жизнь столицы будет более блестящей. Разумеется, так оно и было. Но было бы еще лучше, если бы выходящие в отставку президенты и члены кабинета следовали примеру Джона Куинси Адамса³³¹. Но отсутствие знаменитостей не объясняет ситуацию в конгрессе, ведь его упадок начался тогда, когда он был самой важной ветвью власти. На самом деле, скорее всего, верно обратное — конгресс перестал привлекать выдающихся людей, поскольку больше не влиял на формирование национальной политики.

³³¹ Адамc Джон Куинси (1767–1848) — 6-й президент США (1825–1829), не сумев переизбраться на второй срок, возвратился в Брейнтри, откуда он был родом; в 1831 году был избран в палату представителей конгресса США от своего избирательного участка (Брейнтри) и регулярно переизбирался в последующие годы до конца своих дней. — Прим. науч. ред.

Основная причина недоверия, которая, на мой взгляд, является одинаковой для всего мира, заключена в том факте, что собрание представителей — это, в сущности, группа слепцов, затерянная в огромном незнакомом мире. С небольшими оговорками, единственным методом сбора информации, признаваемым в конституции или в теории представительного правительства, является обмен мнениями между округами (districts). Не существует систематического, адекватного и одобренного способа, с помощью которого конгресс может узнавать, что происходит в мире. Теоретически каждый лучший представитель округа несет наиболее здравые идеи своих избирателей в центр, и все эти истины, собранные вместе, составляют мудрость, нужную конгрессу. Конечно, нет необходимости ставить под вопрос мнения с мест и обмен этими мнениями. Конгресс обладает большой ценностью как базарная площадь нашего континентального государства. В гардеробах, вестибюлях гостиниц, меблированных комнатах на Капитолийском холме, во время чаепитий приближенных к конгрессу матрон и случайных появлений в гостиных космополитичного Вашингтона открываются новые перспективы и новые горизонты. Но даже если бы теоретические положения всегда применялись на практике и округа всегда посылали бы в столицу наимудрейших представителей, то сумма или механическое сочетание местных впечатлений не является достаточно широкой базой для внутренней политики и тем более не является базой для контроля за внешней политикой. Поскольку реальные следствия большинства законов являются весьма тонкими и скрытыми, то их нельзя понять путем фильтрации местного опыта через умы местных представителей. О них можно узнать только с помощью объективного анализа и подлежащего контролю информирования. И точно так же, как руководитель большой фабрики не может узнать об ее эффективности из разговоров с мастером, а должен изучить сведения о затратах и данные, которые он может получить только у бухгалтера, законодатель не может представить себе подлинную картину состояния дел в федеральном государстве просто путем складывания мозаики из картин местной жизни. Он должен познакомиться с местными картинами, но, если он обладает инструментом их проверки, одна картина будет казаться ему лучше другой.

Президент выступает помощником конгресса, сообщая о состоянии дел в государстве в целом. Он в состоянии это делать, потому что возглавляет обширное собрание разных государственных учреждений и их представителей, которые не только занимаются сбором информации, но и действуют. Но он сообщает конгрессу то, что считает нужным. Его нельзя оговаривать, и цензурный контроль над тем, что совместимо с государственным интересом, находится в его руках. Это исключительно одностороннее и сложное отношение, которое иногда достигает такого абсурда, что конгресс, получая доступ к какому-то важному документу, должен быть благодарен пронырливым чикагским газетчикам или преднамеренной болтливости какого-нибудь официального лица. Доступ законодателей к необходимым фактам столь плох, что им приходится полагаться либо на взятки, либо на легализованное злодейство, то есть расследование, осуществляемое конгрессом, когда конгрессмены, изголодавшиеся ввиду отсутствия законной пищи для ума, пускаются в дикую и опасную охоту на людей и не останавливаются перед каннибализмом.

Если не считать незначительных порций информации, которые дают такие расследования, а также случайных сообщений отделов исполнительной власти, объективных и необъективных данных, собранных частными лицами, публикаций в газетах, периодических изданиях, книг, читаемых конгрессменами, результатов новой и весьма замечательной практики экспертной оценки органов, подобных Комитету по межштатному транспорту и торговле, Федеральной торговой комиссии и Комиссии по тарифам, то создание мнения конгресса — это инцест. Отсюда следует, что или законопроекты национального характера подготавливаются несколькими информированными членами данной организации и проводятся с помощью узкопартийных сил, или что законопроект разбивается на множество местных пунктов, каждый из которых вводится в действие по причинам местного свойства. Тарифные сетки, портовые мастерские и склады, армейские посты, реки и гавани, почтовые отделения, федеральные здания, пенсии и правила патроната — все это подается замкнутым сообществам как ощутимые признаки преимуществ жизни в рамках государства. Живя в замкнутом мире, они могут наблюдать, как благодаря федеральным фондам растет ввысь белое мраморное здание, предназначенное для увеличения цены местной недвижимости, и используют местных подрядчиков с большей готовностью, чем они могут оценить совокупную стоимость «казенного пирога»³³². Справедливо будет отметить, что если законодательное собрание состоит из большого числа людей, каждый из которых обладает практическим знанием только своего округа, то законы, которые касаются вопросов, выходящих за пределы этого округа, отвергаются или принимаются большинством конгрессменов без какого бы то ни было творческого участия. Они участвуют в создании только тех законов, которые можно понять как совокупность правил местного значения. Ведь законодательное собрание, не вооруженное эффективными средствами информирования и анализа, либо пребывает в области слепого полагания, либо предпринимает случайные попытки мятежа, либо занимается взаимным восхвалением. И именно взаимное восхваление делает правила приятными, потому что именно посредством взаимного восхваления конгрессмен доказывает своим более активным избирателям, что он блюдет их интересы исходя из того, как они сами эти интересы понимают.

³³² «Казенный пирог» (pork barrel) — мероприятие, проводимое правительством для завоевания популярности. — Прим. пер.

При этом в сложившейся ситуации нельзя считать виноватым любого из конгрессменов, если тот не проявляет самодовольства. Даже самый умный и самый трудолюбивый член палаты представителей не может и мечтать о том, чтобы понять хотя бы часть законопроектов, по которым он голосует. Самое лучшее, что он может сделать, — это специально заняться несколькими законопроектами, но по поводу других ему придется положиться на мнение остальных. Я знавал нескольких конгрессменов во время их работы над какими-то законопроектами. Надо сказать, что так упорно они не занимались с тех самых времен, когда готовились к своим последним экзаменам, выпивая одну за другой чашки черного кофе, сидя с головой, обмотанной мокрым полотенцем, и проч. Им приходилось потом и кровью добывать информацию, проверяя и перепроверяя факты, которые для любого разумно организованного правительства были бы доступны в форме, необходимой для принятия решения. Даже тогда, когда им был действительно хорошо знаком предмет обсуждения, это не спасало их от забот. Дома их ждали критики законопроекта, торговый совет, объединенный профсоюз (central federated union) и женские клубы, которые тоже приложили к этому делу свои силы и готовились проанализировать деятельность конгрессмена с точки зрения местных интересов.